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國資研究

 編者按 2019年是國企董事會建設15周年,作為長期致力于完善國企法人治理結構、規范國企董事會建設的咨詢研究人士,求是咨詢董事長安林博士特撰此文,一則以示紀念,二則指導未來。刪減版“國企董事會建設走過的這15年”已于2019年8月5日發表于《企業觀察報》原創欄目。

 

我國開展中國特色國有企業董事會建設,始于國務院國資委成立后于2004年6月所推出的《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》。國資委為貫徹黨的十六大、十六屆三中全會精神,推進股份制改革,完善公司法人治理結構,加快建立現代企業制度,適應新的國資管理體制的要求,依法規范地行使出資人權利,決定在中央企業選擇部分單位開展試點工作。隨之試點在國資委的部署下分批次有序展開。地方國有企業,亦在各級國資委的推進下,拉開了董事會建設序幕。

如今15周年過去,我國國有企業董事會建設改革事業取得了巨大成就。國有企業董事會建設,有力推動了國資管理體制與監管職能的轉變,有效推進了企業公司制改革的進程,大大加快了國有企業市場化改革的步伐,初步開創了中國特色國有企業公司治理模式。回顧既往,董事會建設已走過試點、規范階段,正處于完善階段。此時,認真盤點我國國有企業董事會建設所走過的或正在行進的探索實踐之路,尤其是重點審視不同階段下之于董事會賦權與構建的制度發展與演變歷程,將對今后更好建設中國特色現代國有企業制度,進一步深化我國國資國企改革大有裨益。 

一、 探索之旅

(一)試點階段

在部分中央企業開展董事會建設試點工作,早期被國務院國資委視為“最大的新聞”。國資委把忠實代表所有者利益、對出資人負責、增強公司市場競爭力作為董事會建設的根本宗旨。一方面,通過創造性建立的外部董事制度,使董事會能夠做出獨立于經理層的客觀判斷;另一方面,通過建立董事會專門委員會和完善董事會運作制度,使董事會能夠對企業施以有效的戰略控制和監督。最后,通過國資委把出資人的部分職權授予規范的董事會,來確保董事會行使選擇、考核經理人員和決定經理人員薪酬的職權。

試點主要在董事會賦權和董事會構建兩大方面做出制度性探索。

1.關于董事會賦權

國資委分三類情形賦予董事會職權。

董事會依照《公司法》的規定行使職權如:

1選聘或者解聘公司總經理(中央管理主要領導人員的企業,按照有關規定執行,下同),并根據總經理的提名,聘任或者解聘公司副總經理、財務負責人;

2)負責對總經理的考核,決定其報酬事項,并根據總經理建議決定副總經理、財務負責人的報酬;

3)決定公司的經營計劃、投資方案(含投資設立企業、收購股權和實物資產投資方案),以及公司對外擔保;

4)制訂公司的年度財務預算方案、決算方案;

5)制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案;

6)制訂公司增加或者減少注冊資本的方案以及發行公司債券的方案;

7)擬訂公司合并、分立、變更公司形式、解散的方案;

8)決定公司內部管理機構的設置,決定公司分支機構的設立或者撤銷

9)制定公司的基本管理制度。

二是董事會根據公司具體情況可以行使職權如:

1)審核公司的發展戰略和中長期發展規劃,并對其實施進行監督;

2決定公司的年度經營目標;

3)決定公司的風險管理體制,包括風險評估、財務控制、內部審計、法律風險控制,并對實施進行監控;

4)制訂公司主營業務資產的股份制改造方案(包括各類股權多元化方案和轉讓國有產權方案)、與其他企業重組方案;

5)除依照《條例》規定須由國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)批準外,決定公司內部業務重組和改革事項;

6除依照《條例》規定須由國資委批準的重要子企業的重大事項外,依照法定程序決定或參與決定公司所投資的全資、控股、參股企業的有關事項;

7)制訂公司章程草案和公司章程的修改方案。

三是董事會根據國資委授予行使出資人的部分職權。

2.關于董事會構建

國資委重點圍繞試點企業董事會的構成與組建作出制度性安排。

1)董事會成員原則上不少于9人,其中至少有1名由公司職工民主選舉產生的職工代表

2)試點初期外部董事不少于2人,在平穩過渡的前提下,逐步提高外部董事在董事會成員中的比例

3)董事會設董事長1人,可視需要設副董事長1人

4)公司黨委(黨組)主要負責人應當進入董事會

5黨委(黨組)書記和董事長可由一人擔任

6)董事會應下設戰略委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會,也可設立法律風險監控委員會等董事會認為需要的其他專門委員會

(二)規范階段

隨著中央企業試點單位的增多和試點面的擴大,董事會試點取得了顯著的成效。試點企業董事會運行比較健康、規范和有效。健康表現為董事會的作用發揮正常;規范表現為有機構、有制度、有職責、有程序;有效則表現為對重大投融資、重大人事問題和重大經營決策行使職能。國資委通過董事會試點,加強了對中央企業國有資產的監管,有效防范了國有企業內部人的控制。在企業內部管理方面,試點成效主要體現為:決策權和執行權分離風險管理與控制加強治理觀念與理念變革決策水準與質量提高經營與管理水平提升

但與此同時,試點也顯現或暴露出一些不足和問題。為此,國務院國資委于20093月頒布了《董事會試點中央企業董事會規范運作暫行辦法》,就四年來董事會試點及運作問題作出進一步指導與規范。

1.關于董事會賦權

該暫行辦法分三類情形明確了董事會職權。

一是董事會依照《公司法》規定行使職權。如:

1制訂公司的年度財務決算方案、利潤分配方案和彌補虧損方案

2制訂公司增加或者減少注冊資本的方案以及發行公司債券的方案

3制訂公司合并、分立、解散或者變更公司形式的方案

4決定公司內部管理機構的設置,制定公司的基本管理制度。

二是董事會依據有關規定或審核意見可行使的職權。如:

1按照有關規定,行使對公司高級管理人員職務的管理權決定聘任或者解聘公司總經理,根據總經理的提名決定聘任或者解聘公司副總經理、總會計師,決定聘任或者解聘董事會秘書

2)根據國資委的審核意見,決定公司的發展戰略和中長期發展規劃,并對其實施進行監控;

3)根據國資委的審核意見,決定公司的投資計劃,批準公司的交易性金融資產投資和非主業投資項目,確定應由董事會決定的公司重大固定投資、對外投資項目的額度,批準額度以上的投資項目;

4依據國資委有關規定,制訂公司的重大收入分配方案,包括企業工資總量預算與決算方案、企業年金方案等;批準公司職工收入分配方案

5外部董事人數超過董事會全體成員半數、制度健全、運作規范的董事會,按照國資委有關規定決定公司高級管理人員的經營業績考核和薪酬等事項。
    三是董事會可以行使職權。如:

1決定公司內部有關重大改革重組事項,或者對有關事項作出決議包括批準清理整合公司內部過多層級、過多數量子企業的方案,批準公司內部業務結構調整(包括非主業資產離、重組)方案,批準公司勞動、人事、分配制度改革方案,對以公司資產進行股份制改革的方案作出決議,對公司職工分流安置方案、輔業改制方案和分離公司辦社會機構方案作出決議

2決定公司行使所投資企業股東權利所涉及的事項。

2. 關于董事會構建

相較試點階段,該暫行辦法圍繞董事會構建作出更多的制度性規范。

1)董事會成員一般不少于7人,不超過13人。

2)公司外部董事人數原則上應當超過董事會全體成員的半數。

3)公司總經理擔任董事,公司副總經理、總會計師原則上不擔任董事。

4)公司黨委成員符合條件的,可通過法定程序進入董事會。

5)董事應當具有不同業務專長和經驗。

6)董事會設董事長1人,可視需要設副董事長1至2人。

7)公司董事長與總經理原則上分設

8)推進外部董事擔任董事長、總經理擔任公司法定代表人的試點工作。

9)非外部董事擔任董事長的,可以由外部董事擔任副董事長,協助董事長組織董事會的運作。外部董事未擔任公司董事長、副董事長的,可以由外部董事輪流擔任外部董事召集人,一年輪換一次;也可以由全體外部董事共同推選一名外部董事召集人,但最多不超過3年應當重新推選。

10)公司董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會(或者審計和風險管理委員會),作為董事會專門工作機構,為董事會決策提供咨詢意見和建議等。

公司董事會成員有公司駐地以外人員且必須由董事會決策事項較多的,經國資委批準,董事會可以設立常務委員會,由董事長兼任召集人,行使董事會授予的部分職權。

11)董事會專門委員會由公司董事組成,提名委員會中外部董事應當占多數,薪酬與考核委員會、審計委員會應當全部由外部董事組成。

12)董事會行使職權應當與發揮公司黨組織政治核心作用相結合,董事會決定公司的重大問題和選聘高級管理人員,應當事先聽取公司黨組織的意見。

(三)完善階段

隨著中央企業和地方國有企業規范董事會建設或優化法人治理結構的推進,進一步完善全國國有企業的法人治理結構,擁有了廣泛的基礎和普遍的意義。2015年8月,中共中央、國務院出臺了《關于深化國有企業改革的指導意見》,就健全公司法人治理結構提出要求。此后,2017年4月,國務院辦公廳發布了《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》。該指導意見旨在積極適應國有企業改革的新形勢新要求,堅持黨的領導、加強黨的建設,完善體制機制,依法規范權責,根據功能分類,把握重點,以進一步健全各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構。這也標志者我國國有企業董事會建設開始走向完善階段。

上述兩份文件,對完善國有企業董事會建設提出了重要的、更為市場化的改革指導意見。

1. 關于董事會賦權

(1) 為推進董事會建設,特別強調:建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制,規范董事長、總經理行權行為,充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用,切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利,保障經理層經營自主權,法無授權任何政府部門和機構不得干預。

(2) 為落實董事會職權,明確指出:國有獨資公司要依法落實和維護董事會行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利,增強董事會的獨立性和權威性,落實董事會年度工作報告制度;董事會應與黨組織充分溝通,有序開展國有獨資公司董事會選聘經理層試點,加強對經理層的管理和監督。

2 . 關于董事會構建

1)優化董事會組成結構。國有獨資、全資公司的董事長、總經理原則上分設應均為內部執行董事

2)黨組(黨委)書記、董事長一般由一人擔任。

3)推進中央企業黨組(黨委)專職副書記進入董事會。

4)紀檢組組長(紀委書記)可列席董事會和董事會專門委員會的會議

5)國有獨資公司的董事長作為企業法定代表人。

6)國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會,國有控股企業實行外部董事派出制度。國有獨資公司要健全外部董事召集人制度,召集人由外部董事定期推選產生。

7)董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會,為董事會決策提供咨詢,其中薪酬與考核委員會、審計委員會應由外部董事組成

8)經理層依法由董事會聘任或解聘,接受董事會管理和監事會監督。

9)總經理對董事會負責,向董事會報告工作,董事會閉會期間向董事長報告工作。

10)建立規范的經理層授權管理制度,對經理層成員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配制度。

11)國有獨資公司經理層逐步實行任期制和契約化管理。

12)國有獨資公司要積極探索推行職業經理人制度,實行內部培養和外部引進相結合,暢通企業經理層成員與職業經理人的身份轉換通道。

13)積極探索董事會通過差額方式選聘經理層成員。

14)明確黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位,將黨建工作總體要求納入國有企業章程,使黨組織成為企業法人治理結構的有機組成部分。充分發揮黨組織的領導核心和政治核心作用。

二、 改革之果

探索之旅,充滿挑戰;改革之舉,碩果累累。我國國有企業董事會建設從無到有,從試點到規范,從規范到完善,從一般到特色,其改革突出的成效是帶來了一場深化國資國企改革新革命。用四句話來概括:一是規范董事會建設,倒逼了國資監管體制變革;二是健全外部董事制度,奠定了董事會獨立權威;三是完善公司治理結構,驅動了國企市場化改革;四是法定黨組織地位,開創了中國特色治理模式。

從試點、規范、完善三階段的改革發展歷程看,國家和社會對國有企業董事會構建與自身建設的認知,已上升到一定的高度和深度。具體表現在以下方面:

1.關于董事會規模。公司董事會人數依《公司法》規定為3-13人。國務院國資委通過中央企業試點、規范建設,將企業董事會人數明確為7-13人。實踐中,多數企業為7-9人。

2.關于外部董事配置。試點階段為國有獨資公司不少于2名外部董事,規范階段為原則上外部董事過半,到了完善階段,則要求國有獨資、全資公司董事會中的外部董事人都必須過半。

3.關于董事人選。試點階段,經理層成員是否進入董事會,未做明確規定。但在實際運行中,各企業總經理全部和一名副總經理或專職副書記進入了董事會。但規范階段,則明確規定公司總經理擔任董事,公司副總經理、總會計師原則上不擔任董事“。完善階段,則對總經理及其他經理層成員是否進入董事會,未予提及。換言之,包括總經理人員在內,經理層成員都可以不任董事、不進入董事會。

4.關于公司法定代表人選。試點和規范階段,國資委國資委在不同的試點中央企業,分別推動了董事長或總經理擔任法定代表人的實踐。但在完善階段,國務院明確要求“國有獨資公司的董事長作為企業法定代表人”,即總經理不再被配以法定代表人之職。

5.關于董事長人選。試點和規范階段,國務院國資委推進了外部董事擔任董事長的試點實踐,但完善階段,國務院明文規定“(董事長、總經理)應均為內部執行董事“,無疑外部董事長試點制度被廢止。

6.關于董事長黨委書記兼任。試點和規范階段,規定黨委(黨組)書記和董事長可由一人擔任”,到了完善階段,則明確指出“黨組(黨委)書記、董事長一般由一人擔任”。

7.關于董事長總經理任職配置。試點階段,對董事長、總經理是否可由一人兼任,未予明確。規范階段,要求“公司董事長與總經理原則上分設“。而完善階段,則規定“國有獨資、全資公司的董事長、總經理原則上分設”,范圍突破國有獨資公司,延伸至國有全資公司。

8.關于副書記的董事任職。試點和規范階段,對專職副書記是否進入董事會,未予明確,只是規定符合條件的黨組織成員可以依照“雙向進入,交叉任職“原則進入董事會。但在完善階段,國務院提出”推進中央企業黨組(黨委)專職副書記進入董事會”,甚至提出“紀檢組組長(紀委書記)可列席董事會和董事會專門委員會的會議”,以加強黨的領導。

9.關于外部董事召集人制度。試點階段,曾有過“首席董事“的動議,但未付諸實踐。規范階段,提出:“可以由外部董事輪流擔任外部董事召集人,一年輪換一次;也可以由全體外部董事共同推選一名外部董事召集人,但最多不超過3年應當重新推選” 而在完善階段,國資委明確要求:“國有獨資公司要健全外部董事召集人制度,召集人由外部董事定期推選產生。”

10.關于董事會專門委員會設置。試點階段規定:董事會應下設戰略委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會,也可設立法律風險監控委員會等董事會認為需要的其他專門委員會。規范階段要求:公司董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會(或者審計和風險管理委員會),作為董事會專門工作機構。完善階段則明確:董事會應當設立提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等專門委員會。這也表明公司董事會可根據實際設立其他委員會。

11.關于董事會專門委員會人選。試點階段未作明確,規范階段要求:董事會專門委員會由公司董事組成,提名委員會中外部董事應當占多數,薪酬與考核委員會、審計委員會應當全部由外部董事組成。完善階段則指出:薪酬與考核委員會、審計委員會應由外部董事組成。換言之,對提名委員會中外部董事是否應當占多數,不再作要求。

12.關于專職外部董事安排。試點階段,國資委國資委《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法(試行)》明確指出:“外部董事分為專職外部董事和兼職外部董事。”試點實踐中,除部分中央企業配有極少數通常是1名專職外部董事外,其他絕大多數中央企業外部董事均為兼職外部董事。完善階段,國務院明確提出要求:“拓寬外部董事來源渠道,擴大專職外部董事隊伍,選聘一批現職國有企業負責人轉任專職外部董事。”說明專職外部董事作用受到肯定。可以預見,未來專職外部董事在外部董事隊伍中數量將越來越多。

13.關于黨組織地位。試點階段指出,公司黨委(黨組)主要負責人應當進入董事會,黨組織在公司治理中處于外圍地位。規范階段要求,董事會行使職權應當與發揮公司黨組織政治核心作用相結合,董事會決定公司的重大問題和選聘高級管理人員,應當事先聽取公司黨組織的意見。但由于黨的領導、黨的建設遭遇弱化、虛化、淡化、邊緣化問題,黨組織在公司治理中常處于邊緣地位。完善階段,則明確和落實了黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位,使黨組織成為企業法人治理結構的有機組成部分,并將黨建工作總體要求納入國有企業章程,從而開創了以“黨組織在公司治理中法定地位”為特征的中國特色董事會建設新模式。

三、 希望之路

我國國有企業董事會建設改革事業歷經15周年,從最早試點的中央企業,到地方國有企業,再到全國各級國有企業;從國有獨資公司,到國有全資公司,再到國有控股公司;從最初的央企低調探索,到各地謹慎開展,再到國家大力完善,無不證明我國國有企業董事會建設正在走向希望之路。一路走來,我們尤其探索出了一條以“黨組織在公司治理中的法定地位“為特征的中國特色國有企業董事會建設之道。它創造性地把黨的領導融入到了公司治理各環節,把黨組織內嵌到了公司治理結構之中,明確和落實了黨組織在公司法人治理結構中的法定地位,使黨組織充分發揮了領導核心和政治核心作用,充分展現了中國特色現代國有企業制度優勢。

當然,董事會建設完善健全之路,永無止境;依法落實企業董事會職權,任重道遠。國有企業董事會的獨立性和權威性還有待進一步加強,國有企業董事會建設還期盼持續完善,特別是進一步依法落實董事會關于經理的聘任解聘、考核和薪酬的決定權。它不僅是加強國有企業董事會獨立性和權威性的核心標志,更是深化國有企業董事會建設改革大業的關鍵所在。

不過,隨著國家以“管資本”為主國資監管體制的深化改革和各級國資委授權放權(清單)的進一步到位,以及落實董事會職權試點、國有資本投資運營公司試點等的有效開展,人們有理由相信,未來的國有企業董事會,必將獲得更大的獨立性和權威性,國有企業必將擁有更大的經營自主權,從而釋放更大的經營活力。

綜上,董事會建設是國資國企改革的牛鼻子。展望未來,我國國有企業董事會建設15周年所走過的試點、規范、完善之路,既是一條深化國資國企管理體制機制的改革之路,更是一條構建中國特色現代國有企業制度的希望之路。

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